La confirmation du statut de propriétaire des collectivités territoriales

La confirmation du statut de propriétaire des collectivités territoriales

Le code général de la propriété des personnes publiques réunit l’ensemble des propriétaires publics en lieu et place de l’ancienne imbrication de textes éparpillés dans des supports législatifs et réglementaires. Au-delà d’une meilleure lisibilité du droit, c’est avant tout une consécration législative du statut de propriétaire des collectivités territoriales. Ce droit de propriété a été acquis progressivement par les différentes collectivités en se heurtant régulièrement à des obstacles. Il a fallu tout un mouvement mené conjointement par la doctrine et la jurisprudence pour ne plus douter que les collectivités territoriales bénéficiaient d’un tel statut (§1). Cette analyse historique nous permet de mieux comprendre l’originalité du statut de propriétaire des collectivités territoriales et ainsi d’apprécier plus aisément la consécration opérée par le CG3P (§2).

Un droit de propriété tangible avant le CG3P

Il est frappant de constater à quel point le processus de reconnaissance du droit de propriété n’est que rarement abordé du point de vue des collectivités territoriales. L’analyse historique se résume souvent à une approche étatique du droit de propriété, laissant de côté la situation particulière des collectivités infra-étatiques. Or, le processus de reconnaissance du droit de propriété diffère entre l’Etat et les collectivités. Leurs spécificités méritent d’être envisagées du point de vue de leur construction, de leur personnalité juridique ou encore de la diversité de leur patrimoine. On ne reconnaît pas le droit de propriété d’une collectivité comme on admet celui de l’Etat. Il est le fruit d’une histoire particulière et de besoins propres à cette catégorie de personnes publiques.

Deux mouvements distincts et successifs ont permis de faire émerger un droit de propriété au profit des collectivités territoriales. D’une part, une approche historique révèle la présence d’un patrimoine local renforcé par l’acquisition de la personnalité juridique (A). D’autre part, le mouvement de décentralisation a confirmé la nécessité de reconnaître aux collectivités un véritable statut de propriétaire (B).

Un patrimoine révélé par l’acquisition de la personnalité juridique

La présence d’un patrimoine local ne fait guère de doute historiquement, bien qu’il fût longtemps considéré comme « une fraction locale du domaine public national ». Il y a une existence concrète de biens gérés par des collectivités, notamment par les communes, qui ne peut être niée.

Historique. Les communes, collectivités les plus anciennes, se sont toujours vues reconnaître la propriété de certains biens, sans que l’on puisse réellement en déterminer l’origine. La majorité des auteurs s’accorde sur le fait que « les communes entendues comme une masse de biens individualisés sont antérieures aux grands principes qui gouvernent actuellement la décentralisation »  et possédaient, dès le Moyen-âge, de nombreux « biens collectifs destinés à l’usage de la population sans que l’on puisse savoir à quelle origine l’usage remonte » . Leur création résulte de la volonté de gérer en commun, par un groupement plus ou moins étendu de familles, certains biens matériels. L’ancienneté de cette reconnaissance est difficile à dater mais il est frappant de constater l’étendue du patrimoine dont disposait cette collectivité avant la Révolution. Au Moyen-âge, « les autorités municipales ont la charge de la protection, de l’entretien et de l’exploitation des biens communaux, qui sont extrêmement divers : forêts et pâturages, cours d’eau et fontaines, ponts et hôpitaux, fortifications et halles, maison commune et beffroi » . Les règles d’utilisation et de protection démontraient déjà une grande autonomie dans la gestion du patrimoine vis-à-vis du Seigneur.

La Révolution a cependant changé la perception de la propriété des communes. Consacrant la notion de propriété privée, elle a eu pour conséquence de diminuer la propriété collective communale, héritage du passé féodal et des privilèges de l’époque . Peu à peu la propriété de certains biens fut rétablie grâce à la notion de domaine public communal. Dès 1814, le Conseil d’Etat affirmait que « la propriété [des biens communaux] appartenait non à chaque habitant en particulier, mais à la commune en corps, à l’être moral sous cette dénomination ». La fin du XIXème siècle marquera la reconnaissance textuelle du droit de propriété pour les communes par la loi du 31 juillet 1837.

Un patrimoine concrétisé par la décentralisation

L’attribution du statut de propriétaire aux collectivités territoriales s’est faite en parallèle de l’obtention de la personnalité morale de droit public opérée par le processus de décentralisation car « le rattachement d’un bien à une personne morale a servi à définir la personne à qui incombait l’entretien du bien et la responsabilité des dommages provoqués par ce bien » . Il est certain que la reconnaissance d’un droit de propriété a contribué à « révéler la personnalité juridique » des collectivités, et inversement. Le mouvement de décentralisation dans son ensemble n’était pas étranger aux questions patrimoniales et à la nécessité de leur reconnaître un statut de propriétaire.

Loin d’être une dépossession imposée de la propriété étatique, la reconnaissance d’un droit de propriété des collectivités territoriales résulte au contraire d’une volonté de l’Etat de pouvoir transférer la propriété – notamment la charge financière et la responsabilité – d’un certain nombre de biens qu’il ne souhaite plus conserver dans son patrimoine. Le fait que les différentes collectivités soient aujourd’hui titulaires de la personnalité juridique grâce au processus de décentralisation ne laisse aucun doute sur leur faculté à détenir un patrimoine.

Table des matières

INTRODUCTION
CHAPITRE 1 – LA CONSECRATION D’UNE PROPRIETE PUBLIQUE LOCALE
SECTION 1 – LA CONFIRMATION DU STATUT DE PROPRIETAIRE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
§1 – Un droit de propriété tangible avant le CG3P
A – Un patrimoine révélé par l’acquisition de la personnalité juridique
B – Un patrimoine concrétisé par la décentralisation
§2 – Un droit de propriété entériné par le CG3P
A – Un contexte favorable à l’admission du droit de propriété sur l’ensemble du patrimoine des collectivités territoriales
B – Un droit de propriété désormais incontestable
SECTION 2 – L’INCITATION A UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DU PATRIMOINE LOCAL
§1 – Une connaissance imparfaite du patrimoine local
A – Les raisons d’un recensement nécessaire du patrimoine local
B – Les raisons d’un recensement incomplet du patrimoine local
1. Les freins propres aux collectivités territoriales
2. L’absence d’obligation générale de connaissance du patrimoine
§2 – La connaissance désormais facilitée du patrimoine local
A – La codification judicieuse de la distinction domaniale
B – La codification intelligible des règles d’identification du patrimoine local
CONCLUSION CHAPITRE 1
CHAPITRE 2 – LA REDUCTION DU PERIMETRE DU DOMAINE PUBLIC LOCAL
SECTION 1 – LA RESTRUCTURATION DES CRITERES D’IDENTIFICATION DU DOMAINE PUBLIC IMMOBILIER
§1 – La définition générale du domaine public immobilier à repenser
A – La modification du critère réducteur
1. L’inefficacité du critère jurisprudentiel : l’aménagement spécial
2. Un aménagement désormais indispensable
B – Une nouvelle structure de définition
1. L’absence d’aménagement d’un bien affecté à l’usage de tous ?
2. Les conséquences sur la structure de définition
C – Proposition de réécriture de l’article L. 2111‐1
§2 – La timidité du code au regard des théories d’extension du domaine public
A – Le resserrement du lien entre un bien immobilier et son accessoire
B – Le malaise concernant l’avenir de la théorie de la domanialité publique virtuelle
1. L’absence de réponse du CG3P sur l’avenir de la théorie
2. Une solution contestable prise par le juge administratif
a. L’arrêt ATLALR et la dénaturation de la domanialité publique virtuelle
b. Une solution à l’avenir incertain
C – La nécessaire pérennité de la théorie de la domanialité publique globale
SECTION 2 – LA CREATION D’UN CRITERE D’IDENTIFICATION DU DOMAINE PUBLIC MOBILIER
§1 – La volonté d’une définition indépendante du critère traditionnel de l’affectation
A – La recherche infructueuse d’une adaptation des critères d’identification aux spécificités du domaine public mobilier
1. Rappel des différentes propositions de définition
2. Des propositions inadaptées aux spécificités du patrimoine mobilier
B – Le choix d’une définition propre au domaine public mobilier
1. Une définition centrée sur la nature particulière du bien
2. L’originalité d’une énumération illustrant la définition générale
§2 – L’application restrictive du critère de l’intérêt public culturel
A – L’identification complexe de la notion d’intérêt public culturel
1. Différenciation avec l’intérêt public issu du code du patrimoine
2. Identification de l’intérêt public culturel de l’article L. 2112‐1
B – Un critère volontairement restrictif
1. La capacité d’extension limitée de la nouvelle définition
2. L’exclusion justifiée du patrimoine immatériel
a. Consistance du patrimoine immatériel des collectivités territoriales
b. L’impossible entrée du patrimoine immatériel dans le domaine public
CONCLUSION CHAPITRE 2
CONCLUSION

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